2025年10月23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（简称“十五五”规划）。

本文谨就医药部分做一简要解读。

一、分级诊疗

分级诊疗作为医疗改革的核心方向，始终受到政策聚焦与推动。“十四五” 规划明确提出 “加快建设分级诊疗体系”，“十五五” 规划进一步强调 “健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制，促进分级诊疗”。

2021 年 3 月，习近平总书记在福建三明视察时明确要求 “做到大病不出省，一般病在市县解决，日常疾病在基层解决”，为分级诊疗体系建设指明方向。今年以来，相关政策持续加码：4 月，国家卫健委等 13 部门联合印发指导意见，提出依托紧密型医联体，强化县乡一体、乡村一体和城乡联动，推动医疗卫生资源向基层下沉；6 月，中央办公厅、国务院办公厅发文，要求推进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，推广 “分布式检查、集中式诊断” 服务模式。

目前，分级诊疗已取得实质性进展。截至 9 月底，全国已有 2199 个县 (市、区) 开展紧密型县域医共体建设，分级诊疗体系正在强势推进。

二、强基工程

“十五五” 规划明确提出 “优化医疗机构功能定位和布局，实施医疗卫生强基工程，推进全民健康数智化建设”，为基层医疗发展划定蓝图。

今年 9 月初，国务院正式批复《医疗卫生强基工程实施方案》，方案坚持 “以基层为重点”，着力强基层、固基础、保基本，推动医疗服务从 “以治病为中心” 向 “以人民健康为中心” 转变。方案设定清晰目标：到 2027 年，力争居民 15 分钟可达最近的医疗服务点；到 2030 年，县级及以下医疗卫生机构服务量占比持续提高，分级诊疗体系建设取得显著成效。“十五五” 期间，国家将支持 1000 个左右紧密型县域医共体建设，推进县级医院、重点中心乡镇卫生院提质升级，进一步筑牢基层医疗网底。

两项政策协同发力，既通过分级诊疗明确就医层级，又以强基工程夯实基层服务能力，将持续提升群众健康获得感，推动我国医疗卫生事业高质量发展。

一、省级统筹

医保统筹层次提升已成为长期政策导向。早在 2009 年，中央文件就提出逐步提高统筹层次、缩小保障差距；“十四五” 规划明确 “做实市级统筹，推动省级统筹”，“十五五” 规划进一步明确推进基本医疗保险省级统筹，二十届三中全会也对此作出部署。

2025 年，省级统筹进入实质性落地阶段。14 个省份在政府工作报告中明确相关工作：内蒙古、辽宁、安徽、贵州启动基本医疗保险省级统筹；浙江、湖南、广东、新疆持续推进；云南、陕西将医保与失业、工伤保险统筹协同推进；山东、黑龙江、甘肃则聚焦现有省级统筹制度的健全与巩固。基本医保省级统筹已成为今后医保领域的重点工作，将进一步打破地域壁垒，提升基金共济能力。

二、集采优化

集采政策已从 “推进完善” 进入 “优化提质” 新阶段。“十四五” 规划提出推进国家组织药品和耗材集中带量采购改革，“十五五” 规划明确 “优化药品集采”，政策导向的转变源于 2024 年 12 月第十批国采超出预期的降幅。

2024 年《政府工作报告》仍强调 “完善” 集采制度，2025 年则正式改为 “优化药品和耗材集采政策”，6 月国务院常务会议进一步明确研究优化集采相关举措。第十一批国采以 “稳临床、保质量、防围标、反内卷” 为核心原则，其开标后的平均降幅将成为衡量 “反内卷” 成效的关键指标，标志着集采政策在控费的同时，更注重平衡临床需求与行业可持续发展。

三、支付方式

医保支付方式改革进入深化阶段，“十五五” 规划将优化医保支付政策列为重点，“十四五” 规划确立的 “以按病种付费为主的多元复合式医保支付方式” 持续推进。

DRG（按疾病诊断相关分组付费）作为核心改革举措，从 2020 年 6 月 1.0 版试运行，到 2024 年 DRG 2.0 版在全国统筹地区统一使用，分组精准度与临床适配性不断提升。2025 年 8 月，国家医保局明确启动按病种付费 3.0 版分组方案制定，并印发《医疗保障按病种付费管理暂行办法》，提出建立 “全国统一、上下联动、内外协同、标准规范、管用高效” 的医保支付机制。不同于集采的短期控费效果，DRG 将从根本上转变医院和医生的诊疗逻辑，对医药行业产生更为深远的影响，预计 2025 年底将实现病种、医保基金全覆盖。

四、商业健康险

“十五五” 规划提出健全多层次医疗保障体系，商业健康险成为基本医保外的重要支撑，尤其在创新药支付领域发挥关键作用。

我国创新药发展已具备产业基础，支付端缺口成为关键瓶颈。2025 年 7 月，国家医保局与国家卫健委联合印发《支持创新药高质量发展的若干措施》，核心举措是 “增设商保创新药目录”。今年与基本医保国谈同步推进的商保创新药目录，已有 121 个新药通过形式审查并进入正式谈判阶段。数据显示，2024 年商业健康险为创新药支付 124 亿元，占同期创新药销售总额的 7.7%；预计到 2035 年，这一支付规模将达 4400 亿元，占市场总规模的 44%，商业保险已成为创新药支付的最大增量希望。

“十五五” 规划明确布局生物制造与创新药两大核心领域，其中生物制造两次被重点提及，创新药获直接支持，政策支持力度较 “十四五” 显著升级。

【前瞻布局未来产业，探索多元技术路线、典型应用场景、可行商业模式、市场监管规则，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点】，【加强原始创新和关键核心技术攻关。完善新型举国体制，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破】，【支持创新药和医疗器械发展】。

对比 “十四五” 规划，创新药支持重心实现明显转变。“十四五” 聚焦 “完善创新药物、疫苗、医疗器械等快速审评审批机制，加快临床急需和罕见病治疗药品、医疗器械审评审批，促进临床急需境外已上市新药和医疗器械尽快在境内上市”，侧重流程优化；“十五五” 直接明确 “支持创新药和医疗器械发展”，更加强调产业培育与发展赋能，重视程度全面提升。

产业数据印证发展成效，我国创新药已实现全球地位跃升。据医药魔方数据，截至 10 月 21 日，今年我国创新药 License-out 总额已突破 1000 亿美元，是去年全年（518 亿美元）的 2 倍、2023 年全年（380 亿美元）的近 3 倍。全球与我国相关的创新药交易总额占全球比重，从 2016 年的 3.5% 骤增至目前的 50% 以上，标志着我国创新药已从 “陪跑” 进阶到 “并跑”，正加速向部分优势领域 “领跑” 迈进。

“十五五” 规划锚定【锚定高质量发展，以新质生产力破局，激活产业升级新动能】。规划 6 次聚焦新质生产力、25 次重申高质量发展，这一核心导向与 “十四五” 规划形成鲜明呼应与深化 —— 习近平总书记自 2023 年 7 月起，在多省份考察中首次提出这一原创性概念，既为新发展阶段破解增长瓶颈、培育新动能提供了根本遵循，更筑牢了我国参与全球产业竞争的核心支撑点。

在我国产业结构深度调整的浪潮中，高质量发展已成为各领域的必然选择，医药产业作为关乎民生福祉的战略型产业，更是肩负重任。

今年年初，国务院办公厅密集出台《关于全面深化药品医疗器械监管改革促进医药产业高质量发展的意见》《关于提升中药质量促进中医药产业高质量发展的意见》两大政策文件，以顶层设计明确医药产业高质量发展路径。文件中 “逐步完善中成药批准文号退出机制，指导改良一批，依法淘汰一批” 的部署，直指落后产能清退，为优质资源集中、产业能级提升扫清障碍。

政策最终指向 “构建具有全球竞争力的医药创新生态，推动我国从制药大国向制药强国跨越” 的宏伟目标，为医药产业高质量发展注入持久动力。